08 okt 2021

Artikel: Fnuikt Cassatie rechterlijke controle op de uitvoerende macht?

0 Reacties

Boudewijn BouckaertDe wet Civiele Veiligheid werd onverantwoord gebruikt in het kader van het coronabeleid. Maar het hof van Cassatie mist een belangrijke kans.

(Dit artikel van Libera!-voorzitter Boudewijn Bouckaert werd oorspronkelijk op 8 oktober 2021 gepubliceerd op de website Doorbraak.be.)

Corona is voer voor potentaten

In politieke en economische literatuur is er een consensus dat noodtoestanden (natuurrampen, terroristische dreiging, pandemieën) enerzijds wel een sterke staatsinterventie rechtvaardigen, maar anderzijds ook leiden naar een ondermijning van de rechtstaat, de democratie en de persvrijheid. In hun artikel ‘This time is different? On the use of emergency measures during the corona pandemic’ ontwaren de onderzoekers Christian Björnskov en Stefan Voigt deze trend ook in de noodtoestanden die in 99 landen werden uitgeroepen ter bestrijding van COVID-19. Regeringen gebruikten deze noodtoestand vooral om hun uitvoerende macht te versterken ten koste van het parlement en de persvrijheid aan banden te leggen in naam van het bestrijden van ‘fake news’. Toch pleiten de auteurs niet voor de afschaffing van grondwettelijke geregelde noodtoestanden. Integendeel. Door deze in de grondwet te voorzien kan de uitroeping ervan aan strikte voorwaarden onderworpen worden, zoals de tijdelijkheid ervan en ex post rechterlijke controle. Zonder grondwettelijk geregelde noodtoestand hebben regeringen trouwens de neiging hun macht uit te breiden door gebruik te maken van uitvoerende maatregelen, los van wet en grondwet.

Grondwet en wet wijken voor ministeriële besluiten

Dat laatste was ook het geval in België. De meest ingrijpende beperkingen van individuele vrijheid sinds de nazi-bezetting, zoals avondklok, samenscholingsverbod, verbod niet-essentiële verplaatsingen, gebeurden op basis van Ministeriële Besluiten. Normaal vormen zulke besluiten de allerlaagste trap in de federale normenhiërarchie. Bovenaan staat de Grondwet die de grondrechten bepaalt en de structuur van de staat regelt. Dan komen de wetten waarmee onder meer het gedrag van burgers wordt genormeerd. Dan komen de Koninklijke Besluiten die eerder de technische maatregelen, die nodig zijn voor de uitvoering van wetten, omvatten. In Ministeriële Besluiten worden normaal zeer specifieke technische maatregelen bepaald. Omdat zij weinig of geen politieke inhoud hebben worden zij aan de beslissingsbevoegdheid van een individuele minister overgelaten. Met corona werd alles op zijn kop gezet. Met maatregelen van het laagste niveau werden rechten, bepaald op het hoogste niveau, gewoon opzijgezet. Om dit juridisch te verantwoorden knoopten de regeringen Wilmes en De Croo deze Ministeriële Besluiten vast aan de Wet van 15 Mei 2007 op de Civiele Veiligheid. Artikel 182 van die wet verleent aan de minister de macht bij dreigende omstandigheden de bewegingsvrijheid van de bevolking te beperken en artikel 187 bepaalt de straffen bij overtreding ervan. De correctionele rechtbank van Kortrijk, die zich in beroep moest uitspreken over straffen, die door de politierechtbank waren uitgesproken in uitvoering van vermeld artikel 187, was echter van oordeel dat de wet op de civiele veiligheid niets te maken heeft met pandemiebestrijding en bijgevolg ook niet als wettelijke basis kan dienen voor de coronamaatregelen. Bijgevolg werden de beklaagden vrijgesproken. Tegen dit vonnis tekende het parket beroep aan bij het Hof van Cassatie, dat zich op 28 september over deze kwestie uitsprak.

De oekazes van Cassatie

In oekaze-stijl stelt het Hof dat de bevoegdheid van de minister, hem/haar verleend in artikel 182 van de wet Civiele Veiligheid, zich niet alleen uitstrekt tot de algemene opdrachten van de civiele veiligheid, zoals die in artikel 11, §1 van diezelfde wet worden opgesomd, maar zich ook uitstrekt tot de bescherming van burgers, die noodzakelijk is ten gevolge van een noodlottige gebeurtenis of situatie. Zonder dit verder te verantwoorden rekt het Hof het toepassingsgebied van de wet Civiele Veiligheid op en dat ver buiten het toepassingsgebied, dat in die wet zelf wordt bepaald! Het Hof geeft vervolgens aan hoe gevaarlijk de situatie met corona wel was en verwijst daarbij naar de motiveringen van de corona-besluiten zelf. Dit gevaarlijk karakter van de pandemie mag dan wel kloppen, het is geen argument om de draagwijdte van de wet Civiele Veiligheid zomaar op te rekken en de regering een wettelijke basis op een plateau aan te bieden.

Civiele veiligheid en pandemiebestrijding

Een beetje historiek en lectuur van deze wet toont vlug aan dat deze wet, en dus ook de bevoegdheid die deze wet aan de minister geeft, niets met pandemiebestrijding te maken heeft. Het ontstaan van de civiele veiligheidsdiensten situeert zich in het Interbellum, toen een nieuw gevaar zich aandiende, namelijk aanvallen vanuit de lucht. In 1934 werd de Bond van Passieve Luchtbescherming van de bevolking en de Burgerlijke instellingen opgericht, die overigens uitstekend werk leverde bij de V1- en V2-bombardementen van Antwerpen. In 1945 werd dit het Nationaal Hulpkorps, in 1951 het Korps Burgerlijke Bescherming om tenslotte te evolueren naar de Dienst Civiele Veiligheid zoals geregeld in de wet van 2007.

In artikel 11 §1 van die wet worden de volgende algemene opdrachten van de Diensten Civiele Veiligheid omschreven: ‘1° de redding van en de bijstand aan personen in bedreigende omstandigheden en de bescherming van hun goederen; 2° de dringende geneeskundige hulpverlening zoals bepaald in artikel 1 van de wet van 8 juli 1964 betreffende de dringende geneeskundige hulpverlening; 3° de bestrijding van brand en ontploffing en hun gevolgen; 4° de bestrijding van vervuiling en van het vrijkomen van gevaarlijke stoffen met inbegrip van radioactieve stoffen en ioniserende straling; 5° de logistieke ondersteuning’. Zowel de historiek als de wettelijke opdrachten van de civiele veiligheid zitten in het domein van zware bedreiging van de fysieke omstandigheden van burgers en staan ver af van pandemiebestrijding. Overigens, als de wet civiele veiligheid dan toch een perfecte wettelijke basis biedt voor coronabesluiten, waarom dan nog inspanningen leveren voor het tot stand brengen van een specifieke pandemiewet? Een wet die er wellicht maar zal komen als deze pandemie voorbij en vergeten is.

Een gemiste kans voor Cassatie

Door op een apodictische wijze te poneren dat de wet Civiele Veiligheid ook op pandemiebestrijding slaat, heeft het hof een kans gemist om te preciseren wanneer uitvoerende besluiten een instrumentele band hebben met wettelijke bepalingen en hoe men die instrumentele band kan aantonen. Op die wijze had het Hof de wettelijke discipline voor regeringen scherp gesteld. Maar met dit soort rechtspraak zet het Hof van Cassatie de deur open voor een ‘Vind je wet’-strategie voor toekomstige regeringen. Wanneer regeringen het te ambetant vinden hun beleid te onderwerpen aan de wetgevende macht, kunnen zij voor hun uitvoerende maatregelen steeds op zoek gaan naar een bestaande wet, die er met veel fantasie mee kan geassocieerd worden. In 1997, naar aanleiding van de Dutroux-affaire en het spaghetti-arrest, heb ik in het Thorbecke-college voor de universiteit van Leiden ervoor gepleit dat het Hof van Cassatie zijn rol als precedentenhof ten volle zou opnemen en zijn arresten uitvoerig zou motiveren2. De wijze waarop het Bundesgerichtshof en het Bundesverfassungsgericht van onze Oosterburen hun beslissingen motiveren, kan hier als model gelden. De kwestie van de wettelijkheid van de corona-besluiten bood het Hof een uitstekende kans om zijn precedentenfunctie te benadrukken. Het heeft die kans gemist. Immers ‘La cour ne s’explique pas.’

[begin]